構建中國特色信用監管機制

社會信用體系建設是當代中國完善國家治理體系的偉大實踐。黨的十八大、十九大都對誠信建設提出了要求。誠信建設制度化，必然離不開法治思維和法治方式，因此，法治化是誠信建設制度化的應有之義。本系列專題筆談將邀請四位學者學者分別從不同方面探討我國誠信建設法治化問題。本期石新中老師將對如何構建中國特色信用監管機制進行探討。

　　石新中：構建中國特色信用監管機制

　　2019 年7 月，國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。該《指導意見》首次系統地對我國如何構建以信用為基礎的新型監管體制提出了具體的意見，并就如何構建社會信用體系提出了諸多創新性的見解。國家發展改革委副主任連維良在國務院政策吹風會上稱之為我國“信用建設新的頂層設計”。該文件的頒布將會有力地推動我國的信用體系建設，同時也將在推進我國國家治理體系及治理能力現代化方面具有重大意義。

　　相比傳統監管而言，信用監管是根據監管對象信用表現的不同實行的分級分類監管。連維良在《指導意見》頒布之后舉行的國務院政策例行吹風會上就此進行了解說：“傳統監管模式對所有監管主體平均用力，監管成本高，市場主體壓力大、受干擾多。以信用為基礎的新型監管機制按照市場主體信用狀況采取差異化的監管措施。對信用好、風險低的市場主體，降低抽查比例和頻次。對違法失信、風險較高的市場主體，適當提高抽查比例和頻次，列入重點信用監管范圍，使監管力量‘好鋼用在刀刃上’，努力做到對誠信守法者‘無事不擾’，對違法失信者‘利劍高懸’。”

　　據此，我們可以明確看出信用監管和傳統監管的不同。同時，我們亦能明晰，這里談的信用監管的主體是政府管理部門，被監管主體是各類市場主體。對政府部門而言，相比傳統監管，信用監管的推行將會因為監管力量的精準投放而大大提升監管的效率，同時，也會大幅降低行政管理的成本。從被監管者的角度來看，守法誠信經營的主體一方面在市場中因減少了不必要的采信環節，將會大幅降低交易成本（包括更好的、更優惠的融資服務），獲得更多的交易機會，獲取更大的收益；另一方面，政府也會因其良好的聲譽為其提供更好的公共服務，如“容缺受理”“容缺審批”，等等，從而使市場主體可以將其更多精力用于創造性的經營活動。應把“建立信用監管體系”的提法改為“建立信用監管服務體系”，以改變過去對政府單純監管角色的認知。

　　值得注意的是，政府對信用良好的主體給予的優待至少應該包括兩個方面：其一是對誠信經營的主體要做到“無事不擾”；其二是在可以通過信用信息共享方式等獲取相關信息和其他證明材料時，相關部門不得要求信用主體重復提供。這是另一種意義上的“容缺受理”。在當前各級各類被管理主體經常要應對檢查、不斷重復提交各類材料的背景下，此舉具有重要的現實意義。

　　信用監管的最重要特點就是根據不同主體的信用狀況實行差別化的監管。因此，對市場主體的信用狀況進行正確的分級分類就是信用監管的前提。那么，如何才能對市場主體的信用狀況進行正確的分級分類？這里涉及到兩個方面：其一，是要把反映市場主體信用狀況的各類信息“應歸盡歸”，只有充分、完整的信用信息才能準確地反映市場主體的信用狀況；其二，是評價主體能夠依據歸集的信用信息對被評價主體的信用狀況進行客觀、公正的評價。

　　在信用信息歸集的完整性方面，《指導意見》要求“全面建立市場主體信用記錄”。應“根據權責清單建立信用信息采集目錄，在辦理注冊登記、資質審核、日常監管、公共服務等過程中，及時、準確、全面記錄市場主體信用行為，特別是將失信記錄建檔留痕，做到可查可核可溯”。在信用信息的歸集渠道方面，《指導意見》提出要“有效整合公共信用信息、市場信用信息、投訴舉報信息和互聯網及第三方相關信息”。這些規定具有重要創新意義。這里需要提及的是，除了前述各級各類政府部門在公共管理過程中掌握的信用信息以及信用服務機構、互聯網平臺等掌握的信用信息之外，社會中還有數量龐大的社會經濟失信信息并未被認定和采集。對此，國家應建立完善的失信行為認定機制，如讓相關社會組織、律師、離退休公檢法人員等專業組織和人員加入到失信認定的行列，讓更多的失信行為得到認定和采集，從而彌補公共機構不能采集某些信用信息的缺陷。

　　需要說明的是，在政府部門對相關主體進行監管服務的過程中，由于各部門管理的范圍及業務性質的不同，他們所關注信息主體的信息類型也會有所區別。也正因如此，不同部門對同一主體的信用評價可能會有出入。如一個企業可能會被稅務部門評定為Ａ 級納稅人，但卻可能被其他機關認定為一般信用主體。

　　如何保障評價主體對被評價者的評價客觀公正，除了歸集到盡可能多的信用信息之外，還與評價者是否能對所有被評價主體平等對待以及評價分析的模型或工具有足夠的科學性有關。對此，我們應吸取發達國家對信用服務機構監督管理的經驗和教訓，建立相應的監管機制，保障信用服務機構評價時秉持公正的態度。

　　《指導意見》重點強調信用監管是貫穿事前、事中、事后全生命周期的監管，尤其強調要依據市場主體的信用狀況給予其不同力度的獎懲。社會信用體系由信用信息公開機制、信用產品供求機制（包括保障信用服務機構客觀公正地進行信用分析、信用評價的機制）、信用獎懲機制和信用修復機制組成。因此，我們只有建立和完善社會信用體系的四個機制，才能有效地推進信用監管制度的運行。

　　從《指導意見》可以看出，我們推行的信用監管機制具有明顯的中國特色，在諸多方面都具有創新意義。

　　第一，信用承諾制度。《指導意見》明確提出要建立健全信用承諾制度。眾所周知，市場主體在申請相關的行政許可事項時，往往需要提交各類支撐材料，且很難一次性提交完畢。為準備這些材料，他們往往需要花費大量的時間和精力，并因此可能會錯過不少商機。信用承諾制度的推行將能夠使信用狀況較好的市場主體在申報材料不齊備的條件下提前獲得行政許可，并因此可以占有市場的先機，這是保障誠信主體獲得市場競爭優勢的重要制度設計。

　　第二，信用信息自愿注冊制度。《指導意見》提出要建立健全信用信息自愿注冊機制。眾所周知，企業的財務信息是反映企業信用狀況的核心信息，它是交易對方最為關切的信用信息。但現行的《企業信息公示暫行條例》并沒有強制要求企業披露其財務信息。事實上，絕大多數企業都不愿公開自身的財務信息。因此，此項制度若能引導企業自愿注冊其相關財務信息，將有助于相關機構對企業的信用狀況做出更為準確的評價，為信用監管的推行奠定較為扎實的基礎。

　　第三，風險預判預警機制。《指導意見》明確提出要“充分利用國家‘互聯網＋ 監管’等系統建立風險預判預警機制，及早發現防范苗頭性和跨行業跨區域風險。運用大數據主動發現和識別違法違規線索，有效防范危害公共利益和群眾生命財產安全的違法違規行為”。可以想見，互聯網和大數據等當代前沿技術的應用，將使我們更為精準地預判并防范相關違法違規行為的發生。若將風險預判預警機制運用于金融領域，將會有助于我們及早地研判并防范金融風險的發生。

　　第四，行業組織與信用服務機構的協同監管機制。《指導意見》明確提出要“積極引導行業組織和信用服務機構協同監管”，“鼓勵相關部門與第三方信用服務機構在信用記錄歸集、信用信息共享、信用大數據分析、信用風險預警、失信案例核查、失信行為跟蹤監測等方面開展合作。”可見，《指意見》既注重在信用監管中發揮政府的引導作用，又注重發揮行業組織和市場第三方信用服務機構的基礎性作用，同時要求各相關主體之間實現協同監管。這充分體現了社會信用體系建設的中國特色。

　　結語

　　信用監管的宗旨在于提升管理的效率，降低管理的成本，同時，也有利于市場主體交易效率的提升和交易成本的降低。信用監管不止是從政府角度而言對被監督主體管理方式的轉變，實際上，只要有人類存在的地方，一切組織，一切團體，只要其存在管理活動（而這是必然的）就存在管理模式的選擇問題。從思想史的角度看，信用監管的理念并不新穎，古人言：“用人不疑，疑人不用”，這其中體現的思想就是管理者對其信任的被管理者大膽放手，不干擾屬下的自主決策，這樣才能充分調動下屬的積極性，激發出下屬的無限潛能。在當代中國，我們應該發揚光大中國傳統的管理智慧，在各級各類管理活動中為相關主體充分發揮其積極性、創造性提供有力的制度保障。前已述及，社會信用體系建設是信用監管制度推行的前提，信用監管是社會信用體系在管理活動中的應用。中國社會信用體系建設和信用監管制度的推行，對于國家治理體系及治理能力的現代化具有重大意義。